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2003年耕地与农民的权益问题备忘录

2003年耕地与农民的权益问题备忘录

2003年，全国各地在征地过程中暴露出来的突出矛盾和问题越来越多，因征地问题引发的信访居高不下，各地因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，种田无地、就业无岗、创业无钱、低保无份的“四无游民”的大量涌现，已成为影响社会稳定的一个重大隐患。

问题的产生和存在，似乎由来已久。

早在2002年，国家信访局就受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在农民的失地失业问题上。同年上半年，国土资源部接受群众反映征地纠纷、违法占地的问题，就已占信访接待部门受理总量的73％；其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87％反映的是征地补偿安置问题。

今年上半年，农业部收到的农村土地问题来信增长了172％，尽管上半年发生非典疫情，来人上访仍增加了10％。因为圈地而引起的上访自不必说，而对耕地的浪费更令人震惊。国土资源部执法监督局常嘉兴副局长透露，今年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷，其中耕地19400公顷。

有专家估计，近几年，全国农村每年在增加1000万人口的同时减少1000万亩土地，其中建设占用耕地的比例在1／4以上。而且，这种情况还在延续。

上世纪90年代开始，全国各地各级大办“开发区”，最高峰时，全国有80001般WDW⑸0微机控制电子万能实验机是常常使用的多个“开发区”在同时开发，仅此一项，每年流失耕地1000万亩以上。如按当时人均2亩左右计算，失地农民就是一个很大的数目。1996年，中央严令限制新增征用土地，要求土地总量平衡，此后，全国每年被征占的耕地大约在200万-300万亩，如按照大多数被征地区人均1亩耕地左右，每年有200多万失地农民。这还不包括一些地方为求账目平衡，到其他地方买指标征地，也不包括有的地方采取“化整为零”、“未批先占”等手段，把国务院的权限“灵活”到县一级就能批，动辄征占数百上千亩，甚至数平方公里。

农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失，也意味着农民因袭的心理平衡防线的崩溃。一份调查材料显示，浙江省1999年至2001年征用耕地57.7万亩，造成87.8万人失地。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。

希望这只是专家们危言耸听的推算：到2030年，我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至1.1亿人。专家保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。

这将是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济发展的重大难题。

加快经济发展固然要增加对土地的需求，但不能把未来经济发展建立在牺牲农业和农民利益的基础上。建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度，对于保持农村社会稳定、促进城支柱蓼乡经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。

党的十六届三中全会提出了在发展中“保障农民权益、控制占地规模”的原则。之后不久，国务院发出通知，要求各地各部门进一步加大治理整顿土地市场秩序的力度，在治理整顿中，要切实解决农民失地失业的问题。党和政府已经下决心解决经济发展中卧式拉力实验机的空间是立式拉力实验机所做不到的因建设用地而侵害农民利益的问题了。

新的局面，会和2004年的春天一起来吗?

级差地租，“征”与“争”的原动力

级差地租，指的是租种较好土地而缴纳的有等级判别的地租。

按照马克思的地租理论，任何地租都是土地所有权在经济上的实现形式。我国现阶段对城镇国有土地使用权的出租实行收费制度，正是地租理论在实践中的运用。

上个世纪80年代以来，中国经济发展中曾经发生三轮圈地热：1986年出现了第一轮圈地热，由此产生了土地管理的需要，随后国家制定了第一部《土地管理法》；1992年之后形成了第二轮圈地热，随后政府开始强制性取消土地开发政策；2000年开始，中国出现了第三次圈地热。

为什么各地各级政府以“国家建设”名义发起的圈地、征地、争地总是“野火烧不尽”?专家分析认为，其最主要的原动力，就在于级差地租。

据了解，北京市1985年以来工业企业分期分批土地置换，腾出了市中心区内生产性用地约800万平方米，市区与郊区的级差地租为企业的更新发展提供了巨额的资金支持；珠海市逐步将处于市区黄金地段的工业厂房尤其是身处困境的工业企业迁到工业园区，将工业园区内的生活配套设施剥离出来，其“生产在园区、生活在城镇”的战略构思充分体现了级差地租的驱动作用。更多的城市，正在实施以地生财战略：把部分农业用地、闲散土地、废弃土地，转换为城市建设用地，为城市建设提供充裕的土地；政府出面垄断土地一级市场，先期规划，先期开发，然后以拍卖的方式出让土地的使用权，获得“级差地租”，为城市建设筹措资金。

近几年来，中央提出加快城镇化进程。城镇化发展很快，开发区、高速公路，机场等各种能够反映城镇建设面貌和政绩的项目更加突出。据统计，目前我国某些地区的机场和高尔夫球场的密度已达世界之最，全国各类开发区规划面积已达3.6万平方公里，超过了现在城镇建设用地总量，其中43％闲置。但尽管如此，我国的建设用地却一直在逐年增加，耕地面积一直在逐年递减，仅2002年，我国耕地面积又比上年减少了1．32％，建设用地净增加了40.9万公顷，增加的建设用地中，占用耕地19.65万公顷。

按照国际惯例，政府征地是为了公共利益的需要才能采取强制手段取得土地。但在我国，几乎所有的用地基本都来自于征用，地方政府以“国家建设”的崇高名义，以几乎不客商量的低价格，强制性地将农民手中的地“征”来，而又以很高的价格卖出去。这“征”进卖出之间的巨额差价，成了地方的“第二财政收入”，还为某些政府官员的权力寻租行为，提供了巨大的操作暗箱，滋生了大量惊人的腐败。

据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。土地使用权有偿出让面积12．423万公顷，占总征地面积的58．52％。其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷，收入968．55亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12．97万元/亩，使用权转让、流转的收入平均为23.47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35．67万元/亩。

与如此巨大的土地收益相比，被征用土地的农民获得的利益，便显得有些可怜巴巴了。

根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的，通常都在每亩1．5万-3．5万元之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0．5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系，不仅如此，大部分地方的土地补偿费用被村集体留下了20％--30％，乡及乡以上政府以各种名目拿走一部分后，真正到农民手里的只有5％-1土田七属0％。不透明的土地交易，使拥有土地经营权的农民和农户，几乎丧失了平等参与交易和合法获得收益的基本权利。有关专家估算，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了20000亿元的损失，是计划经济时代的大约亿元工农业“剪刀差”的两到三倍。

’2004我们该如何保护法律和政策赋予农民的最根本的利益

土地权益，是国家法律和党的政策赋予农民的最根本利益。

现在的问题是，我们如何有效地保护它，由谁来有效地保护它。

由农业部组织的相关调查结果表明，目前我国还有相当部分农民对《农村土地承包法》不十分了解，尤其是对自己应享有的权利认识不清。一个十分突出的现象是，在许多农民眼中，省、市甚至乡镇都有征用土地审批权。另外，目前有关农村土地流转和征用的法律法规与政策跟不上形势的发展，由于种田效益下降、劳动力外出增多、外资进入农业，农民对土地流转、征用没有足够的重视，出了问题也没有法律的约束。一些地方官员在征占农民土地或组织土地流转时，仅强调大多数农户同意，而没有认识到，法律和政策赋予农民的土地承包经营权，是以每个农户为单位的。

权威部门的调查分析表明，目前征占耕地中存在的主要问题，一是征占耕地过多过滥，直接导致农民承包土地丧失(1997年至2002年，建设占用耕地1646万亩，平均每年274万亩，至少造成2300多万农民失去或减少了承包地)；二是征地补偿标准过低，农民利益得不到保障，有的甚至失地失业；三是征地补偿费分配和管理不规范；四是在征地程序上，农民完全处于被动地位，从土地征用的认定，到补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算。土地补偿费在农民和集体间如何分配，目前还没有比较具体的规范，由此引发了不少纠纷。失地农民由于得不到合理补偿和妥善安置，处于“上班无岗、种地无田、仓业无钱、社保无份”的困境。

看来，要从根本上保护农民的土地权益，仅仅在农业和农村领域内，一时还很难做到。建国50多年来，除了粮食生产，从农民那里提取的大量工农产品价格剪刀差，以及征占农地所获得的巨额级差地租，是农民和农村为国家发展做出的巨大贡献。但农民和农村如何充分享受到工业化和城市化的成果呢?从统筹城乡发展的高度，平等对待农民的角度，解决好征占耕地中的相关问题，我们能不能从完善我国土地法规及执法监督体系方面，寻找到一个突破口呢?

我水麻属国的《农村土地承包法》于今年3月1日起正式实施。这是农村经济体制改革以来的一个具有历史性意义的大事。《农村土地承包法》把党在农村改革开放以来形成的有关农村土地承包方面的方针、政策上升为法律，首次比较完整地赋予农民长期而有保障的土地使用权，使农民的土地承包经营权实现了物权化。

此前，中央在1993年作出了“在原定的耕地承包期到期之后，球果藤属再延长30年不变”的决策，全国农村按照中央农村土地承包政策要求，陆续开展延长土地承包期工作，到目前，全国98％的农户高端化、定制化和环保材料成新材料产业未来趋势与发包方签订了承包合同，70％的农户领到了农村土地承包经营权证书。各地还在抓紧做好承包后续扫尾、政策落实检查、遗留问题解决等工作，确保承包面积到户、承包地块到户、土地承包经营权证书发放到户、土地承包合同签订到户。

无论于法于理，农村集体土地转为建设用地的过程，都应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，都应当是有利于让农民富裕而不是造成农民失地失业，都应当是有利于缩小城乡差距而不是扩大差距。但是，在近乎于强制的政府行为面前，在一些地方由政府指挥出动的公检法队伍有的甚至是预备役部队面前，这物权化的法律条文和“30年不变”的神圣承诺，却变得苍白了起来。

我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等5部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。在中国现有法律框架下，上地用途不能随意改变。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。有专家分析说，集体产权性质的农村土地，现实中一直被当作公共品，而作为一种产权模糊的公共品，土地征用的失控便成为一定时间一定范围内的普遍现象。这也意味着，在农村，集体所有的土地，如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即改变所有权，将集体土地征用为国有土地，此后其使用权才可以有偿出让。恰恰就在这个过程中，农民的土地财产权益受到了集体性侵害。

为了弥补这些立法缺陷，国土资源部从1999年开始，专门设立课题，并于2001年启动第一批9个城市，尝试从五个方面对征地制度改革进行试点：第一是缩小征地范围，虽然在城市发展中不可能完全做到按公益目的征地，但应尽量朝这个方向努力。第二是引进市场经济规律，大大提高补偿标准，尤其要考虑社会保障，让农民享受医疗、养老保险，享受城市的最低生活保障线。第三是安置问题。原来法律没有明确规定，有的地方货币补偿后就把农民一脚踢开不管了，下一步应通过不同途径来进行安置，有一定技能的可以让其就业，或者自谋职业，还可以在占用土地上划留一部分地让农民自行开发经营，使农民有长期稳定的收入。第四是改革征用程序。过去征地，农民的知情权、参与权没有得到体现，往往是批后才公布，现在实行征地前公告，并签订协议，农民如有意见在征地过程中就可以反映。第五是改变过去谁批准，谁裁决的一贯做法，引进司法裁决，以体现公平。

有经济学家指出，法律已经明确农村土地的集体所有权主体，但现实中未得到。我们需要强调而不是改变这个主体，应允许它们直接进入土地一级市场。政府要把好土地用途管理关，严格限制土地征占，公益事业可以由政府出面征地，非公益用地则由工商企业和集体所有权主体谈判，必须公示，不能搞黑箱操作。

但是，根据我国《土地管理法》的规定，可以采取划拨方式征用土地的用地，除了国家机关用地和军事用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，最主要的是城市基础设施用地和公益事业用地以及法律、行政法规规定的其他用地。在这里，“公益事业用地”实际上是一个很含混的词语。很多地方政府将商业目的用地也纳入其中，一些政府官员也利用其浑水摸鱼搞腐败。问题的关键，正如中国土地学会秘书长黄小虎所说：“土地政策改革的重点，在于尊重农民对土地的财产权，让被征地者有谈判的权利，防止政府随心所欲地征地。”

曾两次获得诺贝尔奖提名的著名经济学家罗伊·普罗斯特曼教授认为，国际上对“公益事业用地”有明确的定义方法。处于转型期的中国，应该尽可能对公益事业用地做出具体说明，以防侵害农民权利。

“政府的权力应该得到限制。”罗伊·普罗斯特曼说，“政府应该从商业土地开发中走出来，他们的权力只限于公益事业的用地。开发商拿到国家土地批准文件后，应该由农民与他们谈判，而不是当地政府、村组织和开发商集体合谋。”

据悉，我国政府已经开始试验让农民与开发商去谈判，浙江义乌和安徽芜湖已成为首批试点。改变国土资源管理体系，实行垂直管理的方案也在酝酿中。呼吁多年的《土地规划法》将以条例的形式面世。《土地管理法》将就如何合理利用以及土地征用过程中如何保证被征用者利益的重点进行修改。

温家宝总理最近在美国哈佛大学讲过这么一段富有哲理的话：中国的基本国情，是人口多，不发达。一个小小的失误，乘以13亿，就会变得很大很大，一个巨大的成就，除以13亿，就会变得很小很小。任何一个中国领导人，都必须明确这一点。

从这个意义上说，中国的土地问题，中国农民的土地权益问题，无论从哪方面说，都是一个大大的政治问题。

中国农民有句老话：土地，是财富之母。

不管这句话有没有过时，我们的农民和人民的政府，都有、情感、生存和政治的义务：永远保护我们母亲的尊严、美丽和端庄。

我们和田野一起，等待2004年的春风拂过。